2012年6月28日在成都市第十五届人民代表大会
常务委员会第三十三次会议上

市人大常委会法制工作委员会主任曹海波

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受主任会议的委托，现就《成都市市容和环境卫生管理条例修正案（草案）》等四件《修正案（草案）》作如下说明：
　　一、修改这四件法规的必要性
　　《成都市市容和环境卫生管理条例》（2009年制定）、《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例》（2005年制定、2007年作过小幅修改）、《成都市养犬管理条例》（2009年制定）和《成都市行政执法责任制条例》（2001年制定）中的个别条款设置了行政强制。2011年6月30日《行政强制法》已于2012年1月1日起生效施行。通过后，这些条款与其不相符合，亟需修改。此外，省人大常委会于2011年7月通过了《四川省城乡环境综合治理条例》，《成都市市容和环境卫生管理条例》和《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例》的个别条款与之不相适应，亦需及时予以修改。同时，随着我市文明城市建设、社会管理创新工作的深入开展，管理实践中新出现的一些突出问题，亟待进一步强化立法加以解决。
　　因此，修改这四件法规，对于落实市委“大城市、细管理”要求，进而深化文明城市建设，推进社会管理创新，维护国家法制统一，均具有重要意义。
　　二、四件《修正案（草案）》的起草经过
　　今年3月份，市人大常委会法工委根据主任会议的安排部署，会同市人大内司委、城环委和市公安局、市城管局、市政府法制办，开始着手修改方案的研究、论证，经多次协调，于5月底完成《修正案（草案）》的代拟起草工作。6月7日，经主任会议审议通过，形成现提请审议的这四件《修正案（草案）》。
　　三、四件《修正案（草案）》的主要内容
　　（一）关于《成都市市容和环境卫生管理条例修正案（草案）》
　　《条例》第十六条第三款、第十七条第三款、第二十条第二款和第三十四条第四款中规定的“强制改造、强制拆除”，属行政强制执行范畴，按照《行政强制法》第十三条该条规定：“行政强制执行由法律设定。
　　“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”的规定，只能由法律设置，法规无权规定。因此，《修正案（草案）》将其删去。实践中，发生此类违法情形包括第16条第1款：“建（构）筑物业主或者使用人应当确保建（构）筑物外立面完好、整洁。临街的阳台、窗台、观景台、外走廊应当保持整洁，不得堆放、吊挂影响市容的物品。”
　　第17条第1、2款：“建筑物临街面不得安装外置式烟道、外置式防护栏（网）。
 　　“同一街区建筑物临街面设置的遮雨（阳）篷，应当做到风格协调、保持整洁。”
　　第20条第1款第1、2项：“禁止占用城市道路、广场、桥梁、下穿通（隧）道、街道游园及其他公共场地从事下列活动，但确因公共利益等特殊需要并报经城市管理部门批准的除外：（一）设置市场、摊点；　（二）堆物、作业、搭建设施；”
　　第34条第1款：“禁止在中心城区、区（市）县人民政府所在地建成区饲养家禽家畜和食用鸽。禁止在镇（乡）人民政府所在地建成区的街道或者公共场所敞放家禽、家畜，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”且当事人拒不履行改正、改造或者自行拆除义务，且该行为的后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，作出处罚决定的行政机关可以直接依据《行政强制法》第五十条和第五十二条的规定《行政强制法》第50条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”
　　第52条规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”实施或者委托实施代履行；该违法行为不涉及上述三种情形的，作出处罚决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。同时，《条例》第五十条中规定的“将拆除的材料折价抵偿代履行费用”制度，不符合《行政强制法》第五十一条第二款该款规定：“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。”规定，《修正案（草案）》亦将其删去。（《成都市市容和环境卫生管理条例修正案（草案）》第二、三、四、七、八条）
　　此外，去年颁布的《四川省城乡环境综合治理条例》对拒不履行市容和环境卫生管理责任，建（构）筑物外立面和临街阳台未保持整洁，运输车辆沿途洒落砂石、灰浆、废弃物的行为，设置了更高的罚款数额；对在禁养区域饲养家禽、家畜和食用鸽的行为，设置了相对较低的处罚标准。为维护法制统一，《修正案（草案）》对我市《条例》相应条款的罚款数额作了调整。（《成都市市容和环境卫生管理条例修正案（草案）》第一、二、五、六、七条）
　　（二）关于《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例修正案（草案）》
　　1、关于行政强制。《条例》第三十二、三十三、三十四条规定事项属于行政强制执行范畴，按照《行政强制法》第十三条的规定，只能由法律规定。因此，《修正案（草案）》将其删去。实践中出现此类情形违法设置户外广告或者招牌，且逾期不履行或不完全履行自行拆除、整改义务的，在公路建筑控制区范围内的，由交通运输行政主管部门按照《公路法》第八十一条的规定该条规定：“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”拆除，或者按照《行政强制法》第五十条的规定代为拆除该行为已经或者将危害交通安全的；在其他区域的，由相关部门或者所在地乡（镇）人民政府依据《城乡规划法》的相关规定《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”
　　第65条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”
　　第66条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”
　　第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”处理，或者依法代为拆除。（《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例修正案（草案）》第七、八、九条）
　　2、关于适用范围。随着我市城镇化、工业化进程的不断推进，镇（乡）人民政府所在地、工业集中发展区、农村新型社区以及县道、乡道两侧市容市貌的治理将逐步纳入议事日程。为适应我市深入开展城乡环境综合治理工作需要，《修正案（草案）》在《条例修正案一》的基础上为适应我市统筹城乡发展需要，2007年市人大常委会修改《条例》时对适用范围作了适度拓展，进一步对适用范围作了拓展，将上述区域内的户外广告和招牌设置管理纳入调整范畴。（《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例修正案（草案）》第二条）
　　3、关于户外广告的定义。原《条例》侧重从行为发生地角度对户外广告进行定性，主要以广告附着载体是否设置于户外为判断标准。近年管理实践中，有些单位和个人为了规避《条例》、牟取不当利益，采取在建筑物内的临街玻璃内侧、窗帘上张贴、书写，或者设置显示屏等方式，向户外公共空间发布广告，严重影响了市容市貌。鉴于此，《修正案（草案）》从行为后果角度，对户外广告作了重新界定。即，不论载体是否设置于户外，只要其广告发布的后果作用于公共开敞空间，均属户外广告范畴。（《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例修正案（草案）》第三条第一款）
　　此外，考虑到我市已将公共汽车车身、站牌等公共交通工具、附属设施等公共载体的使用权，以特许经营方式有偿出让或者授予相关经营主体，这类载体使用过程中的管理问题可由合同约定的方式加以解决，原《条例》未将其纳入调整范畴。鉴于当前管理实践中出现的突出问题，《修正案（草案）》将其纳入，作了明确规定，实行统一管理。（《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例修正案（草案）》第三条第一款）
　　（三）关于《成都市养犬管理条例修正案（草案）》
　　养犬管理属于地方性事务，且该领域国家尚未制定法律、行政法规。按照《行政强制法》第九条该条规定：“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”和第十条第三款该款规定：“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。”的规定，地方性法规可以设置查封、扣押两类行政强制措施。
　　《条例》第三十九、四十一、四十三条中所规定的“强制收容犬只”，其立法目的是为了避免犬只伤人这一危害发生，在法律性质上属行政强制措施范畴。因此，《修正案（草案）》将其统一修改为“扣押犬只”。（《成都市养犬管理条例修正案（草案）》第二、四、五条）
　　《条例》第三十六、三十七、四十条中所规定的“强制收容犬只”，其立法目的是在处以罚款的基础上，进一步加大对违法者的惩罚力度，在法律性质上属行政处罚范畴。因此，《修正案（草案）》将其统一修改为“没收犬只”；与之相对应，亦将第四十四条中的“强制收容犬只”修改为“没收犬只”。（《成都市养犬管理条例修正案（草案）》第一、三条）
　　此外，《修正案（草案）》将第四十一条中的“违反本条例第三十二条第二款规定的，由公安机关处100元以上500以下罚款”修改为“违反本条例第三十二条第二款规定的，由公安机关给予警告；警告后不改正的，处以200元以上500以下罚款”，使之与《治安管理处罚法》第七十五条第一款该款规定：“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。”相适应。（《成都市养犬管理条例修正案（草案）》第四条）
　　（四）关于《成都市行政执法责任制条例修正案（草案）》
　　行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两类《行政强制法》第2条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
　　“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”。
　　《条例》第十七条第二项和第二十条第七项中所作的“行政强制措施”表述，未将行政强制执行涵盖在内。《修正案（草案）》将其统一修改为“行政强制”。（《成都市行政执法责任制条例修正案（草案）》第二条）
　　（五）其他技术性修改内容
　　根据全国人大常委会法工委现行立法技术规范的要求，对四件法规中的个别文字一并作了技术性修改。
　　以上说明，请连同《修正案（草案）》一并予以审议。