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[2012第3期]关于《成都市环城生态区保护条例（草案）》的说明
2012年6月28日在成都市第十五届人民代表大会
常务委员会第三十三次会议上
成都市规划管理局局长张樵
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市政府的委托，对《成都市环城生态区保护条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明。
一、立法的背景和必要性
成都市环城生态区，原名“198区域”，指成都市城市总体规划确定的沿中心城绕城高速公路两侧形成的生态用地和配套建设用地控制区（具体范围由草案所附成都市环城生态区规划范围示意图确定）。环城生态区是全市生态环境系统的重要组成部分，是中心城最重要的生态绿肺，对完善和改进我市水环境具有重要作用。规划建设环城生态区是我市建设世界生态田园城市、打造宜人城市人居环境的重大举措，保护、建设与管理好这样极其宝贵的生态环境资源迫在眉睫，应予以最严格的保护。目前，环城生态区的保护还缺乏统一的规划、建设、管理体制、机制，环城生态区的规划修改沿用的程序属普通程序，土地利用保护力度不够，违法建设、违法用地和破坏生态环境的行为时有发生，对此，有必要以立法的形式，制定《成都市环城生态区保护条例》，严格保护环城生态区生态用地，严格规范环城生态区土地利用，加大环城生态区生态环境建设力度，大力推进世界生态田园城市建设。
二、起草过程、指导思想和立法依据
（一）起草过程。
1．2011年12月中旬，按照黄新初书记在市委十一届九次全会上“要坚决维护绿线规划的权威，抓紧推动198区域保护进入城市立法程序，让这条中心城区的翡翠项链能够世代传承”的指示要求，市规划局启动了草案起草工作。并同步组织编制了《成都市环城生态区规划》。
2．2012年1月13日，市规划局会同市国土局、市政府法制办联合成立了起草小组，至2012年8月初，市规划局会同起草小组先后完成了草案初稿拟定，报市政府审查，征求市建设、水务、林业园林、环保、农业、城管等主管部门及锦江、青羊、金牛、武侯、成华及龙泉驿、新都、郫县、温江、双流等相关区县政府的意见，还组织了市级相关部门、有关区县政府参加的部门协调会以及人大代表、政协委员、法律专家、规划专家参加的专家论证会，并对文稿进行了修改完善。
3．2012年8月7日，市政府法制办会同市规划局组织成都市环城生态区保护立法听证会，对草案做了进一步的修改完善。
4．2012年8月20日，市政府组织市级相关部门、有关区县政府共同研究修改后，形成草案（送审稿），已经2012年8月28日市政府第118次常务会议讨论通过。
（二）指导思想。
草案起草的指导思想是：以严格保护环城生态区生态用地为立法的出发点，坚持“四态合一、生态为本、统一规划、统一管理、统筹建设”五大原则，确保环城生态区生态用地总规模（面积）不减少，确保相邻区域建设形态整体协调，高标准高品质实施生态环境建设，促进城市全面协调可持续发展。
（三）立法依据和参考材料。
草案的主要立法依据和参考材料有：
1．《中华人民共和国城乡规划法》；
2．《中华人民共和国土地管理法》；
3．《中华人民共和国环境保护法》；
4．《中华人民共和国水法》；
5．《城市绿化条例》；
6．国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）；
7．《四川省城乡规划条例》；
8．《城市绿线管理办法》（建设部令第112号）；
9．《城市蓝线管理办法》（建设部令第145号）；
10．《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137－2011）。
此外，还借鉴参考了《风景名胜区条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律法规有关规定。
三、草案的主要内容
草案共六章五十一条，由“总则”、“规划保护和控制”、“土地利用和保护”、“生态环境建设和保护”、“法律责任”和“附则”六个部分构成。
（一）关于环城生态区的规划保护和控制。
第九条至第二十二条，设定了环城生态区的规划保护和控制措施，主要有：
一是划定环城生态区的四至边界，严格保护13311平方公里环城生态区生态用地规模。草案规定，环城生态区的生态用地范围，由中心城绕城高速公路两侧各五百米生态绿地及周边七大楔形地块构成。环城生态区的生态用地总面积为13311平方公里。草案明确了有关区县政府应当保证本行政区域内生态用地规模不减少的职责。
二是严格管制环城生态区生态用地及相关区域的用途。草案规定，环城生态区内的13311平方公里生态用地应当用于绿化、水体、休闲运动、农业生产、应急避难、市政基础设施、停车场等。为生态用地直接服务的05平方公里配套设施建设用地，应当分散布局于生态用地中，用于公共服务、公共管理、公共文化及其他配套等；生态用地内实施绿地、水体、景观等生态建设，其配套服务设施应当符合小体量、园林式的要求。
三是严格控制环城生态区内水体的规模和功能。水体主要包括湖泊、湿地、河流，约占环城生态区生态用地总面积的20%，具有生态、水资源调蓄、防洪、休闲及景观功能，对环城生态区的品质具有决定性的影响。水体的具体范围由控制性详细规划确定，并予以严格保护和控制。
四是严格控制环城生态区配套建设用地和相邻区域各类建设项目的建设形态。草案规定，环城生态区建设控制区内的建设项目，应当按照低高度、低强度、多样化的建筑形态要求进行规划控制。
五是设立了规划修改的听证程序。草案规定，确需对环城生态区控制性详细规划进行修改的，市城乡规划主管部门应当在提出专题报告前，对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人意见，并组织规划修改听证会，三分之二以上听证代表不同意修改的，应当终止规划修改，并将情况报告市政府。
六是对建设项目实行统一的规划建设管理。草案规定，环城生态区内的建设项目，由市城乡规划主管部门负责规划许可；环城生态区内的绿地、水体、景观等生态建设项目，其生态建设工程设计方案应当经市建设行政主管部门组织审查同意后，由市级有关行政主管部门依法许可。
七是建立统一的违法建设监督管理工作机制。草案规定，五城区环城生态区范围内的违法建设查处和强制拆除由市城乡规划主管部门负责组织实施，属地区政府配合。
（二）关于环城生态区的土地利用和保护。
第二十三条至第二十九条，设定了环城生态区土地利用和保护措施，主要有：
一是严格实施环城生态区土地利用规划。草案规定，市土地行政主管部门应当组织相关区县政府编制环城生态区土地利用规划，并加强对经批准的环城生态区土地利用规划实施情况的督察工作。
二是严格实行建设用地总量控制。草案规定，建设用地应当符合城市规划和土地利用规划，严禁突破建设用地总量控制规模。
三是逐步减少环城生态区建设用地。草案规定，建设项目应当在完成拆旧地块的整理和复垦，并经土地行政主管部门验收合格后，方可依法办理建设项目用地手续。
四是规范环城生态区土地整治。草案规定，土地整治项目应当严格按照土地整治规划和相关要求实施。未经市级以上土地行政主管部门批准，环城生态区内不得实施土地整治项目。
（三）关于环城生态区的生态环境建设和保护。
第三十条至第四十二条，设定了环城生态区生态环境建设和保护措施，主要措施有：
一是制定环城生态区生态建设实施计划。草案规定，市建设行政主管部门应当会同市林业园林、水务等主管部门，依据环城生态区规划，统筹制定生态建设实施计划，报经市政府批准后组织实施。
二是严格环城生态区生态建设指标要求。草案规定，环城生态区生态用地内建（构）筑物、道路、铺装场地的总硬化率不得大于百分之五。
三是有效保护环城生态区植物植被。草案规定，禁止擅自砍伐树木，破坏植物植被，确需进行更新、抚育性采伐或因建设、公共安全的需要必须进行移植或砍伐的，应当经市林业园林等主管部门批准。
四是严格保护环城生态区水质。草案规定，市和有关区县政府应当对环城生态区内水体采取综合措施，提高水体自然净化和修复能力。禁止向水体排污。
五是提高环城生态区建设工程环保要求。草案规定，环城生态区内禁止建设工业项目，现有的工业项目应当逐步迁出或依法关闭。
六是严格环城生态区危化品和燃料监管。草案规定，除加油加气站外，环城生态区内禁止新建、改建、扩建危险化学品生产、经营、储存项目；现有的危险化学品生产、经营、储存企业应当逐步迁出。环城生态区内不得生产、销售、使用燃煤或其他高污染燃料。现有型煤生产、销售单位，应当在市政府规定的期限内迁出或依法关闭。
（四）关于违反保护规定的法律责任。
第四十三条至第四十九条，设定了各类违法违规行为的法律责任，主要有：
一是违法建设的责任。草案规定，对无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建设工程造价百分之十的罚款。违法建设的强制拆除费用由违法建设当事人承担；当事人自行拆除违法建设的，可以免除罚款。
二是改变附属用房使用性质的责任。草案规定，擅自将为生态用地直接服务的配套服务设施用房改变为经营性用房的，由城乡规划主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款，并通知环保、文化、卫生、水务、食品药品监督管理、消防、工商等行政主管部门依法处理。
三是违反土地管理的责任。草案规定，擅自改变农用地用途或将实施土地整治拆除复垦后的土地违反规划再次用于非农建设的，由土地行政主管部门负责实施处罚；未经批准实施土地整治项目的，由土地行政主管部门负责实施处罚，并规定了相应的处罚措施。
四是其他法律责任。草案规定，违反本条例规定的其他行为，由有关行政主管部门依照相关法律、法规、规章的规定处理。
四、需要重点说明的有关问题
（一）关于环城生态区的规划情况。
2011年10月，我市正式上报住房城乡建设部的《成都市城市总体规划（2011—2020）》（文本）中明确环城生态区规划范围为187平方公里，其中规划将现状建设用地减少为45平方公里，规划生态用地面积为13311平方公里。
2012年8月13日，市规委会审查通过了《成都市环城生态区规划》。
（二）关于环城生态区范围。
草案所指的环城生态区，原名“198区域”，其中包括有建设用地。由于新的总体规划已将“198区域”范围调整为187平方公里，且草案主要目的是保护和管理环城生态区的生态用地，其他用地只是相邻区域的形态控制，因此，为突出重点，草案不再采用“198区域”的概念，重点明确和突出了对13311平方公里生态用地的保护规定。
（三）关于配套建设用地及相邻区域的规划控制。
配套建设用地及相邻区域的建设项目，对环城生态区的品质具有重大影响，应予以严格控制。草案规定了相应的规划控制要求，分别对土地用途、开发强度、力度、建筑外观、形态等进行了分类的规定，以确保环城生态区的整体效果和天际轮廓线以及建筑、水面、山体、绿化的协调关系。
（四）关于调整规划管理体制机制的说明。 按照现行相关法规，环城生态区除五城区范围以外建设项目的规划审批和监督为所在区县属地管理。为加强对环城生态区资源的有效管理，确保对规划的落实，草案设置了最严格的管理制度，对区内项目由市规划局实行统一管理。
《成都市环城生态区保护条例（草案）》和以上说明是否妥当，请予审议。
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