2012年8月30日在成都市第十五届人民代表大会
常务委员会第三十四次会议上

市人大常委会法制工作委员会主任曹海波

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受主任会议的委托，现就《成都市计量管理监督条例修正案（草案）》等五件《修正案（草案）》作如下说明：
　　一、修改这五件法规的必要性
　　《成都市计量管理监督条例》1996年9月，市十二届人大常委会第二十次会议通过；2006年6月，市十四届人大常委会第二十五次会议作了小幅修改，删去一些与《行政许可法》不相适应的条款。、《成都市产品质量监督条例》1994年12月，市十二届人大常委会第八次会议通过；2001年10月，市十三届人大常委会第二十四次会议修改。、《成都市实施<中华人民共和国集会游行示威法>办法》1990年6月，市十一届人大常委会第十二次会议通过。、《成都市城乡规划条例》2009年8月，市十五届人大常委会第十二次会议通过。和《成都市烟草专卖管理条例》2006年9月，市十四届人大常委会第二十七次会议通过。中的个别条款设置了行政强制。2012年1月1日《行政强制法》已于2012年1月1日起生效施行。实施后，这些条款与其不相适应。按照《立法法》第六十四条第二款该款规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”的规定和全国人大常委会法工委的要求，需要及时予以修改，以保障《行政强制法》的贯彻实施，维护国家法制统一。
　　二、起草经过
　　根据市人大常委会2012年度立法计划的安排，3月初，法工委开始着手这些法规修改方案的研究工作，并在6月底陆续完成《修正案草案》的起草工作。7月中下旬、8月初，法工委会同市人大内司委、财经委、城环委和市政府法制办，先后召开5次部门协调会，逐件听取了市公安局、市规划局、市质监局和市烟草专卖局的意见后，形成《修正案草案代拟稿》提请市人大常委会主任会议审议。经8月10日市十五届人大常委会主任会议第四十四次会议讨论通过，形成现提请审议的这五件法规修正案草案。
　　三、指导思想
　　五件法规修正案草案的起草，主要遵循了下列立法原则：
　　一是坚持法制统一原则。本次修改不仅对法规中与《行政强制法》不相适应的条款作了修改或者删除，也对与其他在其之后出台、修改的上位法相抵触的条款一并作了修改，确保法规经过本次修改后，全面适应相关上位法的要求。
　　二是坚持不重复立法原则。本次修改的五件法规中，《成都市计量管理监督条例》、《成都市产品质量监督条例》和《成都市实施<中华人民共和国集会游行示威法>办法》制定较早，照抄照搬或者重复无意义援引上位法的情况较为严重，按照全国人大常委会法工委的要求，借本次修改机会，修正案草案对此类条款作了大幅删减。
　　三是坚持文字表述的规范、准确原则。除本届制定的《成都市城乡规划条例》外，本次修改的其他四件法规，在立法技术上均不同程度地存在着用语不够准确、表述不够规范的现象，按照全国人大常委会法工委的要求，宜借本次机会，对其作相应的立法技术处理，以利于提高我市现有法规的整体质量水平。
　　四、主要修改内容
　　（一）关于《成都市计量管理监督条例修正案（草案）》。
　　首先，该《条例》第二十六条设置了“封存”的措施。其立法目的是为了制止计量违法行为、防范证据灭失、控制危险指计量违法行为的社会危害。扩大，在法律性质上属行政强制措施范畴。但是，《计量法》除“强制检定”外，没有设置其它行政强制措施。按照《行政强制法》第十一条第一款的规定该款规定：“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。”，修正案草案将其删去。与之相对应，亦将第三十五、三十六条删去。
　　其次，该《条例》第十七条所设行政许可事项，目前已经取消；第二十三条规范内容，其他专门法律、法规已有系统规定，故修正案草案将这两条内容删去。
　　第三，该《条例》第三十三条所设处罚措施对应的违法行为，属于妨碍执行公务，应纳入治安管理处罚和刑事处罚范畴。在计量行政执法实践中，可作为计量违法行为的具体情节之一加以考虑，而不能将其作为一个单一、独立的计量违法行为处理。故修正案草案将其删去。
　　第四，该《条例》第三十四条将行政赔偿义务主体规定为执法人员。按照《行政处罚法》和《国家赔偿法》的规定，出现这种情形的，应由执法机关承担赔偿责任；执法机关赔偿后，再向有过错的执法人员追偿。鉴于行政赔偿问题，《行政处罚法》、《国家赔偿法》以及其他专门法规已作系统规定，故修正案草案将其删去。
　　最后，该《条例》第二十八条所设处罚措施，《中华人民共和国计量法实施细则》和《四川省计量监督管理条例》已作规定，修正案草案将其修改为援引性表述；第二十九、三十、三十二条所设处罚数额幅度过大，修正案草案对其作了压缩。
　　（二）关于《成都市产品质量监督条例修正案（草案）》。
　　首先，该《条例》第二十七条第二款针对“涉嫌违反法律、法规和本条例规定的产品、有关的财物及工具”设置了“查封、扣押”两类行政强制措施。与《产品质量法》第十八条第一款该款规定：“县级以上产品质量监督部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，可以行使下列职权：
　　（一）对当事人涉嫌从事违反本法的生产、销售活动的场所实施现场检查；
　　（二）向当事人的法定代表人、主要负责人和其他有关人员调查、了解与涉嫌从事违反本法的生产、销售活动有关的情况；
　　（三）查阅、复制当事人有关的合同、发票、帐簿以及其他有关资料；
　　（四）对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押。”相比，《条例》扩大了强制措施的适用对象，违反了《行政强制法》第十一条第一款的规定。该条第三款关于易变质扣押、查封物品的先行处理规定，与《行政强制法》第二十七条、第二十八条第二款亦不相适应。故修正案草案将这两款删去。与之相对应，亦将第四十一条删去。
　　其次，按照《行政强制法》第二十五、二十七、二十八条的规定，查封、扣押的最长期限不得超过六十天，期满应当依法作出处理决定。其中，解除查封、扣押的，应当立即退还财物；此时无人认领或者无法找到当事人的，才启动公告催示程序，进而将其视为无主财产上缴国库。该《条例》第五十条的规定该条规定：“行政执法部门所登记保存、查封、扣押或者需发还的财物，自公告之日起超过3个月无法找到当事人或者无人认领的，视为无主财产上缴国库。”与《行政强制法》不相适应。故修正案草案将其删去。
　　最后，该《条例》第十三条规定事项属民事侵权范畴，按照《侵权责任法》第二条第一款该款规定：“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。”和第五条该条规定：“其他法律对侵权责任另有特别规定的，依照其规定。”的规定，只能由法律规定；第二十条规范内容，属具体行政执法政策范畴，不宜在法规中明示；第二十六、四十五、四十六条规范事项，其他专门法律、法规已有系统规定。故修正案草案将这几条统一删去。
　　（三）关于《成都市实施<中华人民共和国集会游行示威法>办法修正案（草案）》。
　　首先，该《办法》第十九条第二、三款设置了“强行带离现场”和“立即予以拘留”两类措施。按照《立法法》第八条第五项该项规定：“下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。”、《行政处罚法》第九条第二款该款规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”、《行政强制法》第九条和第十条的规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。因此，修正案草案将其修改为援引性表述。
　　其次，该《办法》第十六条规定了本市禁止举行集会、游行、示威的区域范围该条规定：“国宾下榻处、重要军事设施、航空港、火车站等场所周边距离10米内为不许可集会、游行、示威区域”。
　　“在人民南路地区东至人民东路与顺城街交叉口；西至人民西路与东城根街交叉口；南至东、西御街与人民南路交叉口；北至西玉龙街、羊市街与人民中路交叉口的范围内不得举行集会、游行、示威。经成都市人民政府批准的除外。”。按照修改后的《四川省〈中华人民共和国集会游行示威法〉实施办法》第十八条该条规定：“对人群聚集，交通容易堵塞的成都市人民南路地区，未经成都市人民政府批准，不得举行集会、游行、示威”。
　　“前款所列地区的具体周边范围，由成都市人民政府确定。”的规定，禁止区域的具体范围应由成都市人民政府确定。此外，随着市行政中心南迁后，禁止区域的范围也应当随之扩展。法规不作具体划定，由市政府依据上位法另行确定，更为妥当。因此，修正案草案将该条修改为授权性规范。
　　第三，该《办法》第三、四、八、十三、十四、二十、二十二、二十三规定内容，《集会游行示威法》和《四川省〈中华人民共和国集会游行示威法〉实施办法》已作规定；第二十四条规定的法规解释权，已统一由市人大常委会及其下属法制工作机构行使，目前我市立法已统一不作重复规定。故修正案草案将这些条款统一删去。
　　最后，该《办法》第二十一条所规定的刑事责任，地方立法已统一不作表述；所称的“治安管理处罚条例”已被“治安管理处罚法”替代；所规定的侵权责任，只能由法律规定。因此，修正案草案将其修改为援引性表述。
　　（四）关于《成都市城乡规划条例修正案（草案）》。
　　该《条例》第六十五条将公告送达的期限规定为三十日该条规定：“对无法确定当事人的违法建设，城乡规划行政主管部门可以通过公共媒体以及在违法建设所在地公告，督促违法建设当事人依法接受处理。公告期限不得少于30日。期限届满仍无法确定当事人的，违法建设所在地的五城区及其他区（市）县人民政府可以责成有关部门强制拆除或者没收。”。按照《行政强制法》第三十八条的规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。而《民事诉讼法》第八十四条关于公告送达的期限规定是六十日。因此，修正案草案对该条作了修改。
　　此外，对于拒不停止或者自行拆除的违法建设，《城乡规划法》第六十八条规定了“建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。” 为加大对我市违法建设的打击力度，修正案草案依据《城乡规划法》这一规定，增加一款，作为《条例》第六十六条第三款，规定：“对正在进行的违法建设，责令停止建设而不停止的，城乡规划行政主管部门可以扣押其施工设施设备；违法建设引发或者即将引发突发事件的，城乡规划行政主管部门应当采取应急或者临时措施，强行制止违法建设，消除违法结果。”
　　（五）关于《成都市烟草专卖管理条例修正案（草案）》。
　　该《条例》第二十五条第六项，第二十六条第二、三项和第二十七条中设置了“查封、扣押”两类行政强制措施。关于烟草专卖管理领域的行政强制，《烟草专卖法》第三十条仅规定了“强制收购”制度。按照《行政强制法》第十一条的规定，地方性法规不得作出扩大规定，或者在法律的基础上增设行政强制措施。因此，修正案草案将上述条文中的“查封、扣押”删去。与之相对应，删去《条例》第四十条第三项。
　　以上说明，请连同五件法规修正案（草案）一并予以审议。