2012年8月30日在成都市第十五届人民代表大会
常务委员会第三十四次会议上

市人大法制委员会副主任委员周雅丽

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　6月28日，市十五届人大常委会第三十三次会议对《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例修正案（草案）》（以下统称“原《条例》”）进行了分组审议，常委会组成人员提出了一些意见、建议。鉴于原《条例》颁布后2005年12月市十四届人大常委会第二十一次会议通过；2007年10月，为了适应统筹城乡发展需要，市十四届人大常委会第三十五次会议对其作了小幅修改（对适用范围作了拓展，并将主管部门由市容环境卫生管理部门修改为城市管理部门），除《行政强制法》已于2012年1月1日起生效施行外，国家、省上还另外出台一些与之相关的法律、法规包括《物权法》、《侵权责任法》、《城乡规划法》、国务院《公路安全保护条例》、《四川省城乡规划条例》和《四川省城乡环境综合治理条例》，需要对原《条例》进行系统梳理，使之全面适应上位法的新规定；同时，随着近期我市城乡环境综合治理工作的深入开展，户外广告管理工作实践中出现了一些新问题，需要在《修正案（草案）》的基础上，进一步完善原《条例》加以解决。因此，经请示常委会主要领导后，法制委未将这件法规交付当次常委会会议表决。7月下旬，根据常委会分管领导的要求6月21日上午，市人大常委会副主任李小新组织召开座谈会，就《条例修正案（草案）》中的数个立法难点、疑点问题，听取了相关部门的意见，并要求市政府办公厅对城管和交通部门之间的监管职责划分，特别是公共交通工具及附属设施上户外广告的监管主体问题进行协调后，将结果告知市人大法制委。市政府办公厅组织召开部门协调会，对户外广告特别是公共载体的监管职责作了原则划分。会后，市人大法制委会同财经委、城环委、常委会法工委和市政府法制办、市交委、市城管局等部门，先后召开四次座谈会，逐条对原《条例》进行了反复研究，逐步达成一致认识。在此基础上，8月28日，法制委员会召开全体会议，对《修正案（草案）》进行了统一审议，市人大财经委、城环委、常委会法工委和市政府法制办、市交委、市城管局的相关负责同志应邀列席了会议。现将审议结果报告如下：
　　一、关于《条例》名称及修改方式
　　原《条例》名称为“《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例》”。
　　法制委员会认为，随着我市城镇化、工业化进程的不断推进，镇（乡）人民政府所在地、工业集中发展区、农村新型社区以及县道、乡道两侧市容市貌的治理将逐步纳入议事日程。为适应我市深入开展城乡环境综合治理工作需要，对原《条例》的适用范围进行拓展，将上述区域内的户外广告和招牌设置管理纳入调整范畴，是必要、可行的。为此，建议将《条例》名称中的“城市”二字删去，使其与法规调整范围相适应；同时，为避免新《条例》颁布后，与原《条例》混淆，建议明确新《条例》施行的同时，废止原《条例》。此外，鉴于本次修改幅度较大原《条例》每一条均作了不同程度的修改，且新增了大量内容，建议改用修订方式对原《条例》予以修改。（《修订草案修改稿》第四十五条等）
　　二、关于基本定义
　　原《条例》第三条第一款对户外广告的定义作了界定。
　　有的委员提出，商场、专业卖场、车站、影剧院等公共场所内设置的广告是否属于本《条例》所称的户外广告应当予以明确；有的提出，利用玻璃窗的通透性在室内，特别是在私人住宅内，以电子显示装置发布广告的，不属户外广告范畴，条例应当将其排除在外；有的提出，小区电梯内的广告是否属于户外广告，条例应当予以明确。
　　法制委员会研究后认为，立法对户外广告实施管制的根本初衷在于维护城乡容貌的整洁有序，判断一个行为是否属于设置户外广告范畴，应视其行为后果而定，而非行为发生地点。即，不论广告是否设置于户外，只要其广告发布的后果作用于公共开敞空间，影响到该区域的市容市貌，均属本条例所称的户外广告范畴。因此，在商场、专业市场、影剧院等经营性公共场所，以及小区电梯内设置广告的，只要未影响到周边城市容貌，都不属户外广告范畴；但是，在临街建筑物内利用玻璃、阳台的通透性，向外部公共空间发布广告的，因为对城市容貌造成了影响，故属本条例所称户外广告范畴。
　　此外，地铁等地下公共空间，虽非传统意义上的“户外公共开敞空间”，但在法律性质上具备相同特征，且因其公共交通工具属性，已成为城市整体容貌的重要组成部分。因此，建议《条例》将其纳入调整范畴。（《修订草案修改稿》第三条第二款）
　　考虑到管理实践中，承载户外广告的载体种类繁多，且不断更新，为防范挂一漏万，建议采取列举加兜底的方式分类予以明确。（《修订草案修改稿》第三条第一款）
　　三、关于规划与规范
　　原《条例》第六至八条规定了户外广告的设置规划分为总体规划和详细规划。
　　有的部门提出，户外广告设置规划较为单纯，建议合二为一，以避免重复编制，进而降低行政成本。
　　法制委员会赞同这一意见，经会同市规划局、市城管局研究后建议将二者合并为户外广告设置规划；此外，另行编制户外广告和招牌设置技术规范。前者规范户外广告的总量和布局，解决在“哪里设”的问题；后者规范户外广告和招牌的设置标准，解决“如何设”的问题。（《修订草案修改稿》第六至十条）
　　四、关于户外广告及其载体的监管体制
　　原《条例》第五、十一、十二、十三等条对户外广告的监管体制作了规定。
　　有的部门提出，利用公共载体设置户外广告的，应当实行“谁所有、谁管理、谁负责”的原则；有的部门提出，为保障城乡容貌标准的统一，应当实行“统一监管”的原则。
　　法制委员会反复研究后认为，这一问题应当从区分户外广告及其载体的权属管理职能和行政管理职能两个层面着手。首先，户外广告所附着载体就所有权性质而言，可区分为非公共载体有明确的所有者，包括个人、企业法人、社会团体、非法人组织以及农村集体经济组织和公共载体由政府及其相关部门行使所有者权能两大类。对于前者而言，其所有者权能的行使，包括使用权的出让，主要遵循意思自治原则，除法律和行政法规外，其他法律规范指广义意义上的法律，包括全国人大及其常委会制定的法律（狭义）、行政法规、地方性法规、规章、单行条例、自治条例等。包括地方立法无权予以干预仅指所有者与他人之间的民事法律关系而言，其与国家机关之间行政管理法律关系，地方立法可以且应当予以调整规范。对于后者，因其公共资源属性，按照《行政许可法》的规定，其使用权的配置应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。考虑到市政府已经制定了《成都市人民政府特许经营权管理办法》，户外广告公共载体的权属、使用权及其收益管理等事项，遵照该办法执行即可。在具体执行中，园林、民政、交通等部门需按该办法的规定，参与特许经营权出让方案的拟订、实施，即，行使公共载体的所有者权能。因此，建议将原《条例》第十一、十二条合并成一条援引性表述，并增加一款对公共载体和非公共载体的定义予以界定。（《修订草案修改稿》第十三条、第四十四条第一款）其次，就行政管理职能指载体所有者，包括公共载体的所有权行使部门，与政府及主管部门之间的行政法律关系而言，《条例》设定户外广告设置许可制度的目的，在于控制户外广告的数量，维护市容市貌的整洁有序。实行统一管理、统一审批，利于实现这一立法目的。因此，法制委员会建议继续维持原《条例》确定的统一监管模式。即，在公路及其两侧建筑控制区范围内的，由交通部门审批；在其他区域的，由城管部门审批。其中，利用公共绿地、地名标志物、公共交通设施等既有市政公共设施设置户外广告的，为了防止增设户外广告这一行为，影响市政公共设施的正常使用，建议明确由相关部门作出前置许可后，方可向城管、交通部门申请设置户外广告。（《修订草案修改稿》第十四条第二款、第十六条和第十七条）
　　最后，按照《四川省城乡规划条例》第三十四条第一款该款规定：“建设单位或者个人在城乡规划区内进行以下城乡建设活动，应当依法履行规划审批手续：
　　（一）建（构）筑物工程；
　　（二）道路、桥梁、管线、管沟等各类市政设施工程；
　　（三）广场、停车场、公共绿地建设；
　　（四）地下空间开发和利用工程；
　　（五）城市雕塑、占用城乡用地和空间的大型户外广告设施；
　　（六）法律法规规定的其他需要履行规划审批手续的建设工程项目。”第五项的规定，修建占用城乡用地和空间的大型户外广告设施的，应当依法履行规划审批手续。因此，建议也将其设为户外广告设置许可的前置条件，并明确相应的法律责任和监管部门即，未经规划许可擅自占用城乡用地和公共空间设置户外广告设施的，属违法设置构筑物范畴，由城乡规划行政主管部门按照规划管理领域的相关法律、法规处理。（《修订草案修改稿》第十四条第一款、第三十五条第一款）
　　五、关于行政强制措施
　　原《条例》规定了行政强制执行原《条例》第三十二、三十三、三十四条规定了行政强制执行。按照《行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行只能由法律规定。因此，《修正案（草案）》已将其删去，但没有规定行政强制措施。
　　法制委员会研究后认为，户外广告和招牌设置管理属地方性事务，且该领域尚未制定法律，按照《行政强制法》第九条和第十条的规定，地方性法规可以设定查封、扣押两类行政强制措施。《行政强制法》生效后，城管部门对于擅自设置户外广告、招牌等违法行为不再享有强制执行权按照《立法法》第六十四条第二款的规定，赋予其强制执行权的原《条例》第三十二、三十三、三十四条，已于2012年1月1日起自动失效。违法行为人拒不履行拆除义务的，城管部门应当申请人民法院强制执行。考虑到申请强制执行的期限较长，为保障违法行为的及时制止，法制委员会建议赋予城管部门此类违法行为在公路及其两侧建筑控制区范围内的，交通运输行政主管部门可以按照《公路法》第八十一条的规定实施强制拆除、查封户外广告和招牌的权限。（《修订草案修改稿》第四十二条）
　　此外，还根据各方面的修改建议和现行立法技术规范，在《修正案（草案）》的基础上，对原《条例》的其他条款作了修改，并对条文顺序作了相应调整。
　　法制委员会已按上述意见，拟订了《成都市户外广告和招牌设置管理条例（修订草案修改稿）》，并认为《修订草案》经过常委会会议的两次审议、修改，基本成熟，能够适应我市户外广告和招牌设置管理工作的需要，建议经本次常委会会议审议、修改后，交付表决。以上报告，请连同《修订草案修改稿》一并予以审议。